联合通知2012年第1号关于在民事诉讼和行政诉讼活动中实施国家赔偿责任的通知

联合通知

关于实施国家赔偿责任的指导

在民事诉讼和行政诉讼活动中

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根据2009年6月18日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《国家赔偿法》

最高人民法院、最高人民检察院、司法部就国家在民事诉讼和行政诉讼活动中的赔偿责任统一作出如下指导性规定：

第一章

总则

第一条 调整范围

本联合通知旨在指导实施《国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）关于国家对物质损失或精神损害进行赔偿的规定，这些损害是由法院工作人员在进行民事诉讼或行政诉讼时违反法律规定的行为造成的。

第二条 国家赔偿的情形

法院在民事诉讼和行政诉讼活动中承担赔偿责任的情形如下：

1. 在民事诉讼和行政诉讼活动中采取临时性强制措施（以下简称“临时性强制措施”）（根据《国家赔偿法》第二十八条第一、二、三项规定的情况）

a. 在民事诉讼活动中采取临时性强制措施

a1. 法官自行决定采取临时性强制措施，但不属于《民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）第一百零二条第一、二、三、四、五项规定的任何一种情况，该法于2004年6月15日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，并于2011年3月29日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订。

例如，在审理民事案件过程中，原告没有按照《民诉法》第一百零二条第九项和第一百一十一条的规定提出申请要求法院采取临时性强制措施，即禁止被告占有并出售正在争议的冷冻食品，但法院却作出了要求被告立即出售该食品的决定。随后，当事人提出了撤销该临时性强制措施的请求，有管辖权的法院作出了撤销该临时性强制措施的决定。在这种情况下，如果当事人提出赔偿请求并且实际遭受了因法院采取临时性强制措施而产生的损失，则法院应考虑赔偿受害人的损失。

a2. 法官在《民诉法》第一百零二条第一、二、三、四、五项规定的情况下自行决定采取临时性强制措施，但不符合《民诉法》第一百零三、一百零四、一百零五、一百零六、一百零七条的规定以及最高人民法院审判委员会2005年4月27日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第三部分关于第八章“临时性强制措施”的规定。

a3. 法官作出的临时性强制措施与申请人要求的临时性强制措施不同。

例如，在审理民事案件过程中，原告依据《民诉法》第一百零二条第八项和第一百一十条的规定提出申请，要求法院采取临时性强制措施以防止争议财产状态发生变化，但法院却采取了查封争议财产的临时性强制措施（见《民诉法》第一百零二条第六项和第一百零八条）。当事人对此提出异议，要求撤销法院的决定，有管辖权的法院已撤销了该临时性强制措施。在这种情况下，如果当事人提出赔偿请求并且实际遭受了因法院采取临时性强制措施而产生的损失，则法院应考虑赔偿受害人的损失。

a4. 法官作出的临时性强制措施超出了申请人的要求。

例如，公司A依据《民诉法》第一百零二条第十项和第一百一十二条的规定提出申请，要求法院采取临时性强制措施冻结公司B在银行Z账户中的五百万元人民币。然而，法院却决定冻结公司B在银行Z账户中的全部一亿元人民币。公司B对此提出异议，要求撤销法院的决定，有管辖权的法院已撤销了该临时性强制措施。

在这种情况下，如果受害人提出赔偿请求并且实际遭受了因法院采取超出申请人要求的临时性强制措施而产生的损失，则法院应考虑赔偿受害人的损失。

b. 在行政诉讼活动中采取临时性强制措施

b1. 法官在没有申请人申请的情况下自行决定采取临时性强制措施。

b2. 法官采取的临时性强制措施与当事人的要求不符。

例如，N省人民政府作出决定，向企业A颁发一千公顷土地使用权证书用于建设新城镇。当企业A开始建设新城镇时，周边居民提起行政诉讼，认为N省人民政府颁发的土地使用权证书违法且补偿安置不当。同时，居民还向法院申请采取临时性强制措施，要求企业A暂停部分城镇建设，靠近居民区的部分。然而，法院却决定企业A必须全面停止城镇建设。企业A对此提出异议，要求撤销法院的决定，有管辖权的法院已撤销了该临时性强制措施。在这种情况下，如果企业A提出赔偿请求并且实际遭受了因法院采取临时性强制措施而产生的损失，则法院应考虑赔偿受害人的损失。

2. 制作判决、裁定，明知违反法律或者故意歪曲案件材料（第二十八条第四款《民事诉讼法》规定）且具备下列两个条件：

a) 民事案件的判决、裁定或行政案件的判决已被按照审判监督程序撤销；

b) 有文件确定违反本通知第三条第二款规定的违法行为。

第三条 违法行为确认文件

1. 对于已经进行诉讼程序的人作出保全措施决定（根据《民事诉讼法》第二十八条第一、二、三款的规定，并参照本通知第二条第一款的规定），确认其违法行为的文件是具有管辖权的法院院长或合议庭根据《民事诉讼法》第一百二十五条规定或《行政诉讼法》第七十一条规定作出的最终申诉决定或建议。

2. 对于制作判决、裁定，明知违反法律或者故意歪曲案件材料（根据《民事诉讼法》第二十八条第四款的规定，并参照本通知第二条第二款的规定），确认其违法行为的文件包括以下几种：

a) 法院已生效的刑事判决、裁定，认定已经进行诉讼程序的人犯有制作违法判决或裁定罪或故意歪曲案件材料罪；

b) 包括侦查机关根据《刑事诉讼法》第一百六十四条第二款a项规定作出的终止调查决定，检察院根据《刑事诉讼法》第一百六十九条第一款规定作出的终止案件决定，以及法院根据《刑事诉讼法》第一百八十条规定作出的终止案件决定，这些决定均因已经进行诉讼程序的人制作了明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料而被免除刑事责任（根据《刑法》第二十五条规定）；

c) 法院院长对申诉或举报内容作出的决定或结论，认定已经进行诉讼程序的人存在制作明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料的行为，在这种情况下，如果该人尚未被起诉或正在接受调查、起诉、审判，则已死亡。

d) 对已经进行诉讼程序的人因制作明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料而受到纪律处分的决定，在这种情况下，该人未因这些行为被追究刑事责任。

第四条 根据本通知第三条第二款c项规定，确认已经进行诉讼程序的人违法行为的文件发布程序

1. 如果受害者认为自己遭受损失是由于已经进行诉讼程序的人制作了明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料造成的，但该人尚未被起诉或正在接受调查、起诉、审判，则已死亡，受害者有权向管理该人的法院院长申诉或举报。

2. 自收到申诉或举报文件之日起十日内，管理该人的法院院长若认为申诉或举报有依据，则应作出成立咨询委员会的决定，该委员会由至少三名成员组成，协助院长审查已经进行诉讼程序的人被申诉或举报的制作明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料的行为。

成立咨询委员会的决定应按照本通知附件一的格式发布。

咨询委员会成员必须符合本通知第十二条第二款b项和c项的规定。

3. 咨询委员会的任务是对已经进行诉讼程序的人被申诉或举报的制作明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料的行为进行研究和审查。咨询委员会的意见应形成书面文件，并由每位委员签字确认。如果咨询委员会成员意见不一致，报告院长的文件应详细记录每位成员的意见。

4. 根据咨询委员会的报告，在自成立咨询委员会决定之日起三十日内，法院院长应作出申诉处理决定或举报内容结论，确认已经进行诉讼程序的人被申诉或举报的制作明知违法的判决或裁定或故意歪曲案件材料的行为是否存在。

法院院长应根据本通知附件二的格式作出申诉处理决定，根据附件三的格式作出举报内容结论，并将该决定或结论立即发送给申诉人、举报人和被申诉或举报的已经进行诉讼程序的人。

5. 自收到处理申诉、举报内容结论之日起十五日内，申诉人、举报人和被申诉、举报的诉讼行为实施者有权向作出处理决定的基层人民法院院长或中级人民法院院长的上级法院院长提出申诉。自收到申诉人、举报人或被申诉、举报的诉讼行为实施者的申诉之日起十五日内，上级法院院长必须作出处理申诉决定。上级法院院长作出的决定为最终决定，并应立即送达申诉人、举报人、被申诉、举报的诉讼行为实施者以及作出处理决定的法院。

对于最高人民法院处理关于明知违法判决或者明知违法决定或者故意篡改案件材料的诉讼行为实施者的申诉、举报内容结论，最高人民法院作出的处理申诉、举报内容结论为最终决定。

第五条 请求赔偿时效

1. 对于第二十八条第一、二、三项规定的情形下的请求赔偿，请求赔偿时效为两年，自有管辖权的法院院长或合议庭作出确定违法行为的书面文件之日起算，该文件系根据本联合通知第三条第一项的规定确定诉讼行为实施者的违法行为。

2. 对于第二十八条第四项规定的情形下的请求赔偿，请求赔偿时效为两年，自根据本联合通知第三条第二项规定作出的确定违法行为的文件发布之日起算。

如果确定违法行为的文件是有关法院有管辖权确定诉讼行为实施者犯有作出违法判决罪或作出违法决定罪或故意篡改案件材料罪的刑事判决或决定，则请求赔偿时效为两年，自该刑事判决或决定生效之日起算。

第六条 赔偿情况报告责任

1. 在对因诉讼行为实施者的违法行为造成的损害进行赔偿后，对于每一起案件，民事诉讼、行政诉讼中的赔偿责任法院有义务将赔偿决定和报告提交给直接上级法院和最高人民法院，以供国家管理赔偿工作使用：

a) 受理赔偿请求书；

b) 制作赔偿决定；

c) 受害人提起诉讼要求法院解决国家赔偿争议；

d) 执行赔偿金支付程序；

e) 执行诉讼行为实施者的偿还责任。

报告中须附上与赔偿处理相关的文件副本。

2. 在解决民事诉讼、行政诉讼中的国家赔偿争议案件后，争议解决法院应将具有法律效力的判决或决定提交给直接上级法院和最高人民法院，以供国家管理民事诉讼、行政诉讼中的赔偿工作使用。

各省、自治区、直辖市人民法院应当定期每半年和每年汇总并报告最高人民法院关于本地区各级法院在民事诉讼、行政诉讼中解决赔偿工作的状况。

第二章

确定可获赔偿的损失

条7. 因财产侵害造成的损失

1. 因财产侵害造成的损失按照《国家赔偿法》第45条确定。对于被侵害的财产是土地使用权、房屋、建筑物和其他附着于土地的财产，其损失赔偿也根据《国家赔偿法》第45条及相关法律规定确定。

2. 对于《国家赔偿法》第45条规定的款项，自该款项根据有权机关的决定上缴国库、被没收、执行判决、作为担保存放在有权机关（查封争议财产、冻结账户等）之日起，至负责赔偿的法院作出赔偿决定之日或法院关于国家赔偿争议案件的判决、裁定作出之日止计算利息。

条8. 因实际收入减少或丧失造成的损失

1. 因个人实际收入减少或丧失造成的损失

根据《国家赔偿法》第46条，个人的实际收入按以下方式确定：

在损害发生前，如果受害人在编制内有稳定的工资收入或通过劳动合同获得稳定报酬，则以其在损害发生前最近一个月的工资或报酬水平为依据，确定实际收入金额。

在损害发生前，如果受害人有工作但每月收入不稳定，则以损害发生前最近三个月的平均收入为依据，确定实际收入金额。

在损害发生前，如果受害人是农民、渔民、盐工、林农、雇工、小商贩、手工艺人或其他收入不稳定或季节性工作的劳动者，则以其所在地区相同类型劳动者的平均收入为依据；如无法确定平均收入，则以国家机关最低工资标准为依据，确定实际收入金额。

2. 因组织实际收入减少或丧失造成的损失

根据《国家赔偿法》第46条，组织的实际收入损失基于损害发生前两年的平均收入，并根据组织的合法财务报告确定；如无财务报告，组织可通过其他合法文件和证据证明实际收入损失。

如果组织成立未满两年，则其实际收入基于实际运营期间的平均收入确定。

第三章

第十二条 处理赔偿请求的程序

条9. 要求赔偿损失的权利

受害人有权要求负责赔偿的法院处理赔偿事宜，前提是已收到本联合通知第3条规定的诉讼行为违法的书面确认。

条 10. 赔偿请求的文件

1. 赔偿请求的文件包括以下文件：

a) 根据本联合通知附表发布的第04a号或第04b号赔偿请求书；

b) 随附的文件和证据包括：

b1) 根据《国家赔偿法》第二十八条第一、二、三款规定提出赔偿请求的情况下，赔偿请求文件必须包含本联合通知第三条第一款规定的文件之一。

b2) 根据《国家赔偿法》第二十八条第四款规定提出赔偿请求的情况下，赔偿请求文件必须包含本联合通知第三条第二款规定的文件之一以及撤销违法判决或决定的终审或再审决定。

b3) 与赔偿请求相关的文件和证据，如收入证明、损失证明等。

2. 因客观原因，请求人无法立即提交所有要求的文件和证据时，请求人应在赔偿处理过程中根据法院的要求补充。

请求人已采取必要措施收集文件和证据但仍无法自行收集时，可以向法院提交书面申请，要求法院进行文件和证据收集，以确保赔偿处理的正确性。

条 11. 提交和受理赔偿请求书

1. 请求人应将一份赔偿请求文件提交给负责赔偿的法院，可通过以下方式之一：

a) 直接到法院递交。

b) 通过邮政寄送至法院。

2. 法院收到赔偿请求文件后，应检查并确定请求书及随附文件和证据的有效性；如果文件不完整，法院应书面通知请求人在收到通知之日起15日内修改和补充。

3. 自收到有效赔偿请求书及相关文件之日起五个工作日内，如果确认赔偿请求属于法院的责任范围，则接收文件的法院应受理并通知请求人和造成损害的诉讼行为人，使用本联合通知附表第05号格式。

如果接收赔偿请求文件的法院经审查认为不属于其责任范围，则应使用本联合通知附表第06号格式退还赔偿请求文件，并指导请求人将请求书提交给有责任处理的法院。

条 12. 分配人员处理赔偿

1. 法院受理赔偿请求书后，负责赔偿的法院院长应根据本联合通知附表第07号格式作出决定，指派代表处理赔偿事务（以下简称代表）。

如果法院院长是造成损害的诉讼行为人或其亲属，或者被损害人的亲属，则法院领导集体讨论并一致指定一名代表负责处理赔偿事务。

造成损害的诉讼行为人或受害人的亲属是指配偶（或配偶）、祖父、祖母、外祖父、外祖母、生父、养父、生母、养母（配偶一方或另一方）、生子、养子、兄弟姐妹（配偶一方或另一方）、孙子、孙女、女婿、儿媳、结拜兄弟姐妹、姻亲关系、工作关系、经济关系等，且有明确证据表明他们在生活中存在亲密情感关系。

2. 代表应具备以下条件：

a) 对于县级法院，代表为县级人民法院院长或副院长；对于省级人民法院，代表为科级以上领导；对于最高人民法院，代表为局级以上领导；

b) 在产生赔偿责任的行业或领域中有工作经验；

c) 不是造成损害的诉讼行为人或受害人的亲属。

3. 如果没有符合本条第二款a项规定的代表，则负责赔偿的法院应指派一名法官代表处理赔偿。

条13. 确认损害

1. 自受理赔偿请求之日起五个工作日内，代表人必须组织确认损害。确认损害期限为二十日，自受理赔偿请求之日起算；如情况复杂或需在多个地点进行确认，则确认期限可延长至四十日以内，自受理赔偿请求之日起算。

2. 确认损害按照第十八条国家赔偿法的规定执行。如需对财产进行估价、鉴定以确定财产损失，则法院应依照民事诉讼法第九十条和第九十二条及相关法律法规的规定处理赔偿事宜。估价、鉴定费用按鉴定、估价费用法规规定执行；证人、翻译人员的诉讼费用由国家财政保障。

条14. 赔偿谈判

赔偿谈判按照国家赔偿法第十九条的规定执行。赔偿损害谈判记录按照本联合通知附表八格式制作。

条15. 发布赔偿解决决定

在谈判结束后，代表人须完成赔偿解决决定草案并报告负责赔偿的法院院长。

根据损害确认结果、与受损方的谈判结果及有关机关的意见（如有），负责赔偿的法院须根据国家赔偿法第二十条的规定发布赔偿解决决定。赔偿解决决定按照本联合通知附表九格式发布。

赔偿解决决定的效力按照国家赔偿法第二十一条的规定确定。

条16. 转交赔偿解决决定

1. 赔偿解决决定须送达受损方、负责赔偿法院的上级法院、最高人民法院以及实施违法诉讼行为造成损害的个人。

2. 向受损方转交赔偿解决决定按照政府2010年第16号法令关于国家赔偿法若干条款的实施细则和指导规定的第十条执行。

3. 赔偿解决决定须连同本联合通知第六条第一款规定的赔偿处理报告一并送交负责赔偿法院的上级法院和最高人民法院。

条17. 提起诉讼要求法院解决国家赔偿争议

1. 受损方不同意根据国家赔偿法第二十条第一款规定发布的赔偿解决决定时。

2. 国家赔偿法第二十二条第一款规定的期限届满而负责赔偿的法院未作出赔偿解决决定时。

条18. 解决国家赔偿争议的管辖权

1. 根据民事诉讼法第二十三条第一款的规定，解决国家赔偿争议的法院是县级人民法院。

2. 如果根据民事诉讼法第二十三条第一款规定负责赔偿的人民法院是造成损害的人民法院，则该县级人民法院应向上级直接主管人民法院报告，由上级直接主管人民法院将案件提审并按照一审程序审理。

条19. 国家赔偿争议的处理程序

在人民法院处理国家赔偿争议的程序依照民事诉讼法的规定执行。

条20. 支付赔偿金

根据负责赔偿的人民法院作出的已生效的赔偿决定或已生效的判决、裁定，负责赔偿的人民法院应当按照《国家赔偿法》第六章和相关实施文件的规定向受损人支付赔偿金。

第四章 实施细则

履行追偿责任的程序

进行诉讼的人

条21. 成立审查追偿责任委员会

1. 自完成赔偿金支付之日起二十日内，负责赔偿的人民法院院长必须依据本联合通知附表10发布成立审查追偿责任委员会（以下简称委员会）的决定。

如果人民法院院长是造成损害的诉讼人，则负责赔偿的人民法院领导班子共同讨论并一致发布成立委员会的决定。

2. 委员会成员包括：

a) 委员会主席为负责赔偿的人民法院院长。

如果人民法院院长是造成损害的诉讼人或与造成损害的诉讼人有亲属关系或与受损人有亲属关系，则负责赔偿的人民法院领导班子共同讨论并一致推选一名副院长担任委员会主席；

b) 负责赔偿的人民法院工会组织代表；

c) 管理造成损害的诉讼人的机关的组织人事部门代表；

d) 负责赔偿的人民法院财务会计负责人；

e) 相关经济、技术及法律领域的专家。

如果多个诉讼人在不同法院造成损害，则这些法院的领导代表必须参加委员会。

参加委员会的人员不得与造成损害的诉讼人或受损人有亲属关系。

条22. 委员会的任务和权限

委员会有以下任务和权限：

1. 审查和评估受损人的损失程度以及每个造成损害的诉讼人的过错程度；

2. 确定每个造成损害的诉讼人的经济状况；

3. 向负责赔偿的人民法院院长或如果负责赔偿的人民法院院长是造成损害的人，则向其上级直接主管人民法院院长提出关于每个造成损害的人的偿还金额和偿还方式的建议；

4. 委员会在完成任务后自行解散。

第23条 决定退还

1. 自完成赔偿金支付之日起三十日内，赔偿法院院长根据审议委员会的建议，依据本联合通知所附的第十一号表格作出退还决定。

如果赔偿法院院长是导致损害的诉讼行为人，则由上级直接有管辖权的赔偿法院院长作出退还决定。

2. 如果作出退还决定的人的意见与审议委员会的建议不同，则有权自行决定，并对所作决定承担法律责任。

第24条 收缴、上交、管理和使用退还资金

1. 应退还义务人必须按照退还决定中规定的期限、金额和方式退还。

2. 如果存在本联合通知第三条第二款a、b项规定的一种或多种文件确定诉讼行为人的违法行为，则该诉讼行为人必须退还国家为受损方提供的全部赔偿金额。

3. 如果存在本联合通知第三条第一款以及第三条第二款c、d项规定的一种或多种文件确定诉讼行为人的违法行为，则诉讼行为人应退还的金额根据《国家赔偿法》第五十七条和2010年3月3日政府第16/2010/NĐ-CP号法令关于《国家赔偿法》若干条款的具体规定和实施指南第十六条的规定确定。

4. 赔偿法院有责任及时足额将全部退还资金上交国家预算，依照《国家赔偿法》及相关实施指南的规定执行。

第25条 处理未履行退还义务的诉讼行为人

1. 经赔偿法院三次通知后仍未履行退还义务的退还义务人，将依法受到纪律处分。

2. 如果退还义务人已调至其他政府部门工作，则直接管理该退还义务人的政府部门有责任督促其履行退还义务，并根据本条第一款的规定采取处理措施，并通知赔偿法院和作出退还决定的人。

3. 如果退还义务人不再在任何政府部门工作，则赔偿责任部门必须依法采取措施收回退还资金。

第26条 当退还义务人死亡时的责任处理

如果赔偿法院已经作出退还决定而退还义务人死亡，则该义务人的继承人必须履行该义务人的退还义务。

如果继承人不履行退还义务，则赔偿法院必须依法采取措施收回退还资金。

第五章

实施条款

条27. 生效日期

1. 本联合通知自2012年11月12日起生效。

2. 自本联合通知生效之日起，如果法院审理诉讼行为人在明知违法的情况下作出判决或明知违法的情况下作出决定或故意篡改案件卷宗的行为，则法院应当根据《国家赔偿法》及相关实施指南的规定，将国家赔偿责任的解决程序分离出来单独处理。

3. 自本联合通知生效之日起，如果已有刑事判决或决定认定诉讼行为人犯有违法判决罪、违法决定罪或篡改案件卷宗罪，并已在该刑事判决或决定中解决了国家赔偿责任，则不适用本联合通知关于将国家赔偿责任的解决程序分离出来的指导；对于有关国家赔偿责任的刑事判决或决定（如有）的上诉或抗诉程序，应按照刑事诉讼程序进行。

条 28. 组织实施

在执行过程中如遇困难或问题，请个人、机关或组织向最高人民法院反映，最高人民法院将与最高人民检察院和司法部合作研究并解决。/