决定第08/2004/QĐ-TTg号批准2004-2005阶段国家行政机关和公立事业单位财政管理体制改革方案

 

决定

批准财政管理机制改革方案（针对国家行政机关和公共事业单位，2004-2005阶段）

||| 对国家行政机关和公共事业单位的财政管理机制进行改革方案（2004-2005阶段）

国务院总理

根据2001年12月25日《政府组织法》；
根据国务院总理于二〇〇一年九月十七日发布的第136/2001/QĐ-TTg号决定批准的《2001-2010年阶段国家行政体制改革总体方案》；
根据财政部部长的建议，

决定

本通知附带制定地质基础调查、矿产地质调查和矿产勘查钻探工程经济和技术定额。 现批准对国家行政机关和公共事业单位的财政管理机制进行改革方案（2004-2005阶段）。

条 2. 财政部负责主持，并与各部委、行业及相关机构合作实施本方案。

条 3. 本决定自公布之日起十五日后生效。

财政部部长及各部委部长、相当于部长级别的机关首长、政府直属机关首长、各省、直辖市人民政府主席对执行本决定负有责任。

 

国家行政机关和公共事业单位财政管理机制改革方案（2004-2005阶段）
（随同国务院总理于二〇〇四年一月十五日发布的第08/2004/QĐ-TTg号决定发布）

第一部分
方案背景概述

据初步统计，全国共有约106500个国家行政机关和公共事业单位。

国家行政机关的运营费用由国家预算全额保障，基于分配的编制指标。

公共事业单位是在教育、科学技术、环境、医疗、文化艺术、体育、经济事业、就业服务等领域内由具有相应权限的国家机关设立的单位。这些单位由国家投资基础设施，确保其日常运营费用，以完成所分配的政治和专业任务。此外，这些单位根据国家规定有权收取某些费用和税款，并通过多样化的生产和服务活动获得收入，几乎涵盖了所有领域。目前，公共事业单位分为三类：完全自筹资金的事业单位、部分自筹资金的事业单位以及收入较低或无收入的事业单位。

国家行政管理和公共服务在国民经济中占据极其重要的位置。近年来，中央和地方的国家行政机关和公共事业单位为国家经济和社会稳定发展做出了重要贡献。国家对这两个领域的财政政策和机制也有所调整，逐步为国家行政机关和公共事业单位提供了更多的自主权，以提高其工作质量和效率。

然而，在改革和完善经济体制的要求下，特别是在第九次党代会决议的精神指导下，国家行政机关和公共事业单位的管理机制，尤其是财政管理机制，暴露出了许多需要解决的重大问题。因此，《2001-2010年阶段国家行政体制改革总体方案》中的四个主要内容之一就是改革公共财政。其中，对国家行政机关和公共事业单位的财政管理机制改革是重点行动方案之一，主要内容包括：建立新的标准来制定和分配国家行政机关的预算，依据其产出质量和服务水平；实行国家行政机关的定额支出制度；为公共服务组织和公共事业单位建立适当的财政机制，以确保它们相对独立并发挥自主作用，减少来自国家预算的资金支持，最终实现自我财务管理。

一、取得的成绩：

（一）关于国家预算编制和分配工作：

近年来，国家预算编制和分配工作遵循了党和国家在各个时期的发展经济和社会目标。通过调整预算结构，有助于调整经济结构。同时，逐步按照《国家预算法》规定的国家预算项目（输入）编制和分配预算，有助于更好地实施预算监督工作。

（二）关于国家行政机关和公共事业单位的财政机制：

为了赋予国家行政机关和公共事业单位组织工作、使用劳动力和财务资源的自主权，并明确区分国家行政机关和公共事业单位的财政管理机制，即对国家行政机关实行编制和行政管理经费包干制，对公共事业单位实行财政自主权，国务院总理于二〇〇一年十二月十七日发布了第192/2001/QĐ-TTg号决定，扩大对国家行政机关编制和行政管理经费包干制的试点范围，政府于二〇〇二年一月十六日发布了第10/2002/NĐ-CP号法令，规定适用于有收入的公共事业单位的财政制度。

实施第10/2002/NĐ-CP号法令和第192/2001/QĐ-TTg号决定近二年以来，初步取得了积极成果。

- 对国家行政机关而言：

许多部门、地方政府和国家行政机关正确理解了国务院总理第192/2001/QĐ-TTg号决定的目标，明确了完成任务的责任，不增加编制和经费，主动调整人员配置，合理、实际、有效地使用分配的包干经费，节约开支，公开透明，保障公务员合法权益。

各试点单位在实施编制和行政管理经费包干时，主动调整组织结构，向精简、多部门、多领域方向发展，并与“一门式”、“一章式”的行政改革相衔接。制定各部门、各职位的职能和任务，合理配置劳动力，既减少编制，又提高工作质量和效率。国家行政机关的管理工作在数量和质量上都有所提升。改进或重新制定了更为合理科学的工作流程，并公开告知民众。此外，这些单位节省了开支（约3%-15%，有的单位节省了26%的包干经费），为增加干部和公务员收入提供了资金。

- 对于事业单位：

根据《国务院关于事业单位财务制度改革的若干规定》（国发〔2002〕10号）的规定，事业单位转为自主财务管理后，其与政府管理部门的关系发生了根本性变化。事业单位根据工作需求主动调整组织架构和人员配置，建立内部支出制度，分配单位资金来源，按照产出结果评估单位活动效果，减少对投入因素的管理，减少主管部门和财政部门的直接干预。同时，积极组织服务活动，吸引人们以合理的价格享受高质量的公共服务。各部委、地方已审查行政机构和事业单位的功能和职责；区分具有行政管理职能的行政机关和提供公共服务的事业单位，以制定适当的管理机制，消除事业活动的行政化现象。

c) 关于预算控制工作：

根据《国家预算法》，财政管理部门严格检查和控制预算支出，确保国家预算按目的和对象使用，加强现金使用的监督，有助于稳定货币流通。同时，明确了使用预算单位负责人的责任和权限，提高了国家预算的使用效率。

2. 存在的问题和困难：

（一）关于国家预算编制和分配工作：

预算编制和分配基于现有的或可动员的资源来满足支出需求，但未充分关注产出结果。此外，预算分配缺乏灵活性，给执行任务的机关和单位带来了障碍。

（二）关于国家行政机关和公共事业单位的财政机制：

- 对国家行政机关而言：

尽管许多部、局和地区贯彻扩大编制和行政管理经费包干试点的精神，但仍有不少部、局和机关谨慎、犹豫不决，等待观望，未能认识到试点编制和行政管理经费包干机制的重要性，因此没有指导实施。

在实施编制和行政管理经费包干试点的行政机关中，除了取得的成绩外，还存在以下问题：

+ 一些行政机关未能充分理解试点编制和行政管理经费包干的目标，工作效率未得到提高，组织结构调整和精简编制的效果有限；在内部经费使用制度、干部薪酬制度建设方面犹豫不决；民主、透明、公开机制尚未完全落实。

+ 中央机关与地方机关、综合管理部门（编制、计划、财务）与试点单位之间的关系虽然有所改善，减少了“请示-批准”的现象，但仍保持对每个单位内部活动的深入干预，试点单位尚未真正实现自主。

- 对于事业单位：

目前，对于收入低或无收入的事业单位，还没有自主财务管理机制的规定。对于有收入的事业单位，分类和授予自主财务管理权的进度缓慢且在各部委、中央机构和地区之间不均衡。至今仍有11个部、相当于部级的机构和25个地区未将自主财务管理权授予符合条件并愿意从2002年起实施新财务机制的事业单位。

此外，财务管理活动，特别是对行政机关和事业单位的财务管理活动的一个弱点是信息交流。目前的信息不准确、滞后且不一致。信息尚未成为机关和单位用于宏观和微观财务管理的敏锐工具。

c) 关于对行政机关和事业单位的财务审计和监督工作：

财务监督仍采用集中、包办的方式，过度具体地干预行政机关和事业单位的国家预算拨款。行政机关和事业单位既被动又依赖，甚至在会计凭证方面不诚实。

实际上，对行政机关和事业单位的审计、检查和审计的机构过多。国家审计署、财政审计署、国家审计院、检察院、公安局等机构的职能、任务和审计对象重叠，给行政机关和事业单位带来困难和不便。

3. 原因：

上述情况由多种原因造成，但主要是由于：

（一）关于国家预算编制和分配工作：

编制和分配国家预算的工作尚未充分重视成果产出。预算分配不够灵活，主要依据投入因素，给使用预算的机关和单位在执行任务过程中造成障碍。

（二）关于国家行政机关和公共事业单位的财政机制：

- 对国家行政机关而言：

部分机关和干部、公务员对定员和行政管理经费包干的目标和要求的认识不符合国务院第192/2001/决定的精神。单纯认为实施包干是增加干部、公务员收入，而未注重改革管理机制、增强机关自主权和责任的要求，组织机构调整、节约、反对浪费、提高工作效率和工作效果。

支持实施包干机制的政策和制度不配套。预算定额分配和行政支出制度不完善。部分行政机关的职能、职责和管理范围未能及时由有权机关发布。

- 对于事业单位：

各部委、地方对政府第10/2002/法令的目的、意义和内容认识不统一、不全面。一些领导干部仍坚持旧的管理模式，不愿将自主权交给有收入的事业单位。担心财政自主后国家预算拨款减少，活动质量下降或收入分配产生不公平现象。

对于收入低或无收入的事业单位以及与政府第10/2002/法令相关的具有特殊性质的事业单位活动（如经济事业、医疗卫生、文化体育、信贷、精简人员制度等）的财务自主机制规定和相关指导文件发布滞后，给事业单位实施带来困难。

c) 关于对行政机关和事业单位的财务监督工作：

- 行政机关和事业单位财务管理的法律法规体系不完整；国家预算拨款程序存在不合理和不严格的问题；国家预算拨款方式落后，效率低下。

- 国家审计署、财政审计署、国家审计院、检察院、公安机关关于职能、职责、监察对象的规定存在不协调、重叠问题。

- 财务监察业务流程不具体，未能及时根据财政机制和政策系统进行更新。

第二部分
目标、要求和范围

一、目标：

实施2004-2005阶段行政机关和事业单位财务管理体制改革计划，旨在实现以下目标：

一是有效、公开、透明、公平、民主地分配和使用财政资源；明确中央与地方、国家与其他经济成分之间行政机关和事业单位的财政管理权限。

二是促进活动方式和质量的改革，增强行政机关和事业单位的财务自主性和责任；创造更公平的竞争环境，满足人民日益增长的服务需求。

三是多元化财政来源（包括国家预算内外资金、国内外资金），确保事业单位的运营需求。

四是为行政机关和事业单位合理组织机构、精简国家编制、实行劳动合同、增加干部、公务员、职员收入创造条件。

五是消除监督检查工作的交叉重复现象；改进行政手续和监督检查程序，确保科学性和有效性。

1. 提取40%纳入偿债基金；

明确制定基于产出结果和活动质量的国家预算编制和分配标准及模式。

建立和完善行政机关的定员和行政管理经费包干机制。

建立和完善财务管理机制，以实现事业单位在组织工作、使用劳动力和资源方面的自主权和责任；区分行政机关和事业单位的财务管理机制，从而为事业单位主动管理财务、组织工作、安排劳动力、增加员工收入创造条件。

3. 范围：

本计划针对国家行政机关和事业单位经常性支出实施。

第三编
计划内容

国家行政机关和事业单位2004-2005阶段财政管理机制改革计划通过以下三个具体项目实施：

项目一：根据产出结果编制和分配国家预算草案。

一、目标：

- 建立基本改变编制和分配国家预算方式的科学基础，即根据产出结果、活动质量和完成任务程度进行编制和分配国家预算。

- 加强预算分级管理，提高各级财政机关和预算单位的预算管理和责任能力。

2. 内容：

a) 调查、分析和评估国家预算编制和分配工作的现状；研究并提出关于根据产出结果编制和分配国家预算机制和模式的要求及建议。

b) 研究并建立根据产出结果编制和分配国家预算的基础，包括国家预算分配定额系统、国家预算支出定额系统以及各领域产出结果评价标准（行政管理、教育事业、卫生事业等）。

c) 研究并制定某些行业和领域的中期支出计划，根据产出结果。

3. 分工执行：

- 主办：财政部。

- 协同：各部门、地方。

4. 项目成果：

a) 关于国家预算编制和分配工作现状的评估报告及关于根据产出结果编制和分配国家预算的具体建议（2004年第四季度）；

b) 中期财政框架和支出计划试点建设方案草案，提交政府审议（2005年第一季度）。

c) 政府、总理或财政部关于国家预算支出定额的法规草案（2004年第三季度）；

d) 总理关于根据产出结果标准建立国家预算分配定额系统的决定草案（2005年第四季度）。

项目二：继续完善对国家行政机关和事业单位的财政管理制度。

一、目标：

使国家行政机关和事业单位能够主动管理事务，自主决定并对其财务和资产负责，自主合理配置组织机构和人员队伍，提高服务质量，增强国家管理效力。为事业单位的发展创造条件，多样化活动形式，多元化资金来源，节约开支，开发事业收入。根据劳动成果分配员工收入，逐步提高公共服务质量。

到2005年，所有国家行政机关将实行行政经费包干制度，所有事业单位将实行新的财政管理制度。

2. 内容：

a) 调查、分析和评估国家行政机关的财政管理工作现状。在此基础上，继续完善行政经费包干制度。

b) 调查、分析和评估尚未实行财务自主制度的事业单位和已按政府2002年第10号法令关于有收入事业单位财务制度的规定实行财务自主制度的事业单位的财政管理工作现状。继续完善有收入事业单位的财务自主制度，在各个领域（教育、医疗、文化信息、科学研究、体育、经济事业）建立财务自主制度，并为收入低或无收入的事业单位建立财务自主制度。

c) 分析和评估国家行政机关和事业单位的财务报告制度现状；研究并建立一个高度可信、从中央到地方、从财政机关、国库到各行业并反馈的信息报告制度，将专业指标与财务指标相结合，及时提供信息以支持宏观财政政策规划和国家行政机关、事业单位的财务管理。

3. 分工执行：

- 主办：财政部。

- 协同：各部门、地方。

4. 项目成果：

a) 关于国家行政机关财政管理机制现状的评估报告及进一步完善的建议和措施（2004年第三季度）；

b) 关于事业单位财政管理机制现状的评估报告及进一步完善的建议和措施（2004年第二季度）；

c) 政府关于国家行政机关行政编制和管理经费包干机制的法令草案（2004年第四季度）；

d) 政府关于事业单位财务自主机制的法令草案（2004年第三季度）；

e) 财政部与内务部和其他行业管理部门联合发布的关于国家行政机关行政编制和管理经费包干机制的新法令的指导意见草案（2005年第一季度）；

f) 财政部关于指导国家行政机关和事业单位制定内部支出规定的通知草案（2004年第一季度）；

g) 财政部关于事业单位财务自主机制的法规草案（2004年第三季度）；

h) 总理和财政部关于国家行政机关和事业单位财务报告制度的法规草案（2004年第四季度）。

提案3：改革行政机构和事业单位的财政监督工作。

一、目标：

- 确保按照《国家预算法》的规定，覆盖范围、对象和控制程度全面；确保所有国家预算支出都得到严格检查和控制。

- 加强行政机构和事业单位在管理和使用资金方面的主动性，承担起责任，以有效的方式进行管理。

2. 内容：

研究、分析和评估行政机构和事业单位的财政监督工作的现状，包括国库对支出的控制、审计机关的财务审计、国家审计署的审计、上级管理部门的监督以及财政部门对行政机构和事业单位的监督。在此基础上，改革行政机构和事业单位的财政监督工作机制。完善国库系统的支出控制机制、财政监察局和国家监察局的审计检查机制以及国家审计署的审计机制。

3. 分工执行：

- 主办：财政部。

- 协同：各部门、地方。

4. 项目成果：

a) 报告评估行政机构和事业单位财政监督工作的现状及具体建议（2004年第三季度）；

b) 政府令草案，规定财政监察局的任务、权限和责任（2004年第一季度）；

c) 政府令草案，制定行政机构和事业单位财政监督、审计工作的配合制度（2004年第四季度）；

d) 财政部关于行政机构和事业单位支出控制工作的规范性文件草案（2004年第二季度）；

đ) 财政部关于财政监察局对行政机构和事业单位监督机制和程序的规范性文件草案（2004年第二季度）。

第四部分
实施项目

一、分工实施

- 主办单位：财政部。

- 配合单位：

+ 各单位：人事部、国务院办公厅、发展改革委、教育部、卫生部、文化部、科技部、体育委员会、国家审计署。

+ 一些代表城市、农村、山区和平原地区的省份。

二、实施进度

实施计划的时间已在每个提案中确定。到2005年底，组织总结评估计划的执行结果。

三、人员和经费

a) 关于人员：

财政部、人事部、国务院办公厅、发展改革委、教育部、卫生部、文化部、科技部、体育委员会、国家审计署和各省、直辖市人民政府需要安排具有专业知识的干部参与计划；在实施计划中的提案时，争取国内和国外专家的支持。

b) 关于经费：

根据总理批准的计划，财政部与发展改革委、人事部共同计算并编制预算计划，以确保该计划的实施。

四、领导小组

成立2004-2005年度行政机构和事业单位财务管理机制改革领导小组。

领导小组由兼职组成，由财政部副部长担任组长，人事部副部长为副组长，财政部行政事业财务司司长为秘书。

领导小组下设秘书处。秘书处成员包括内务部、国务院办公厅、财政部、发展改革委、教育部、卫生部、文化部、科技部、体育委员会、国家审计署等部门的若干名干部和专业人员。

领导小组的工作规则和具体组织形式由组长在征求相关部门意见后发布。

领导小组对总理、财政部部长负责，就行政机构和事业单位2004-2005年度财务管理机制改革的组织实施承担责任。

在实施计划过程中，如遇困难，各部委、直属机构、省政府和直辖市人民政府应及时向财政部报告，汇总上报，并提出建议，提交政府行政改革指导委员会和总理审阅并作出指示。