指示第21/2005/CT-TTG号关于实施全国人民代表大会关于使用国家资金的基本建设投资工作和反对浪费、损失的决议

指示

关于实施全国人民代表大会决议

 关于国家基本建设投资工作和反对浪费、损失的规定

近年来，国家基本建设投资资金确实发挥了主导作用，引导社会资金不断增加用于发展投资。国家对基本建设投资的管理取得了显著进步，向各级下放了更多权力，并具体规定了参与建设活动各方的权利、义务和责任；修改和完善有关基本建设投资管理和招标投标的法规，形成了更加完善的法律框架；从中央到地方的规划和计划指导及组织实施工作更加严格和具体；职能机关的检查、审计工作以及社会各界对基本建设投资工作的监督初步取得成效，发现了一些项目和工程在管理与执行中的薄弱环节和消极现象，有助于减少和纠正基本建设投资中的违法行为。

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尽管已经取得了巨大成果，但全社会特别是国家的基本建设投资资金管理工作仍存在许多不足之处和缺点。原因在于：基本建设规划和计划不够协调，质量不高，总体经济发展规划与行业发展规划、建设规划之间缺乏联系；投资分散、浪费和损失的现象在基本建设投资过程的所有阶段都较为普遍，从规划、投资决策、准备投资、实施投资、验收、结算和投入使用；长期拖欠基本建设投资资金的情况仍然存在；一些项目的投资效益不高。

为了克服上述问题，恢复秩序和纪律，提高基本建设投资的效果，根据全国人民代表大会2004年12月3日第36/2004/QH11号决议关于使用国家资金的基本建设投资工作和国务院2005年1月14日第01/2005/NQ-CP号决议关于2005年经济和社会发展计划及国家预算的一些主要指导措施的精神，国务院要求各部委、相当于部级的机构、国务院所属机构、各省和直辖市人民委员会、国有总公司制定本单位行动计划，继续严格执行国务院2003年12月23日第29/2003/CT-TTg号指示关于整顿国家资金投资和建设管理和国务院2004年3月8日第08/2004/CT-TTg号指示关于实施《建筑法》的要求。同时，集中立即开展以下紧急工作：

一、加强规划编制、审查和调整工作，确保行业发展规划和建设规划与总体经济发展规划相一致，将规划与经济发展战略目标、产业结构调整相结合，保证跨部门、跨地区性，消除封闭性和局部性；公开规划工作；研究改革规划内容和方法以适应市场经济条件和经济一体化；加强社区对按批准规划进行投资实施情况的监督；加强和提高规划工作质量，预测和提供信息以服务规划工作；为规划工作安排足够的资金，争取到2010年全国详细建设规划完成率达到70%至80%。

二、集中审查正在实施的项目是否符合有权审批机关批准的规划，建议有权机关处理不符合规划的项目；不启动不符合规划、无效益或不符合实际需要的项目；坚决停止那些没有效益的在建项目。对于未达到资金平衡或未完成法定建设投资手续的项目，不得列入投资计划。

三、投资资金分配必须集中重点，符合年度计划和后续年度的资金平衡能力。在为新投资项目分配资金之前，必须预留一部分资金用于偿还以前年度国家财政资金在建项目欠款，前提是这些项目符合规划并已完成法定手续。资金分配必须严格检查和控制，确保正确使用，有效率，防止浪费和损失。

四、各级各部门和地方政府必须严格遵守建筑法律法规。在管理基本建设投资的分级制度的同时，补充强有力的管理国家制度，增强参与基本建设投资活动各方的责任。具体如下：

对于设计咨询和施工监理组织：审查咨询组织的专业能力和主体资格。咨询组织必须独立运作并对投资者和法律负责设计质量和咨询服务工作。

对于投资决策人：明确规定投资决策人的个人责任，只决定符合规划、有明确资金来源且合法有效的项目。如果投资决策人决定错误的投资项目，造成国家资金浪费，应受到行政处罚、免职或解雇，并赔偿物质损失。

对于投资决策人：明确规定投资决策人的个人责任，仅在确定资金来源明确、符合规划、确保有效且不违反现行关于建设投资项目管理规定的情况下作出投资决定。对于作出错误投资决策导致国家资金浪费的投资决策人，应当予以行政处罚、撤职或免职，并赔偿物质损失。

对于项目投资者：项目投资者必须对其项目的建设效果、质量和进度负全面责任。选择符合规定条件的项目经理，确保其能力与工程类型和等级相匹配。

在批准调整建设项目投资计划时，项目投资者必须进行投资监督和评估，明确相关各方的原因及处理措施，并在报告上级审批部门前完成。

完善并重组项目管理委员会，确保其具备足够的专业能力和经验，符合《建筑法》的规定。逐步取消不具备条件的项目管理委员会，成立专业的项目管理委员会，按照咨询管理模式运作。限制项目投资者直接管理实施项目。如果项目投资者不具备管理项目的能力，则必须聘请符合《建筑法》规定的合格项目管理咨询机构。

对于承包商：严格规定承包商参与投标的能力条件和处罚机制，根据承包商的专业水平和能力，规定其可参与的工程类型和规模。禁止承包商以任何代价中标或将工程转包给不具备施工能力的其他承包商。

如果发现项目投资者与咨询机构或建筑承包商之间存在串通行为，则根据违规程度采取相应的处罚措施，如罚款、行政纪律处分、禁止参与建筑工程活动至少两年，并在招标信息通报和国家招标信息网站上公布。

5. 审查、补充和完善有关建设项目管理的法律法规，形成系统化、具有高度法律效力的法规体系，统一执行。修改完善招标制度，建立健康竞争的招标环境。设立国家招标信息网站，公开承包商的信息，包括其能力、业绩或违反招标制度的行为及其专业能力的处理方式。研究并制定资金分配原则和标准。

研究并完善建设项目管理制度，实现有效管理，防止封闭式投资建设，分离政府管理和商业经营职能，在所有建设活动中，到2006年，咨询承包商必须在一个完全独立的环境中运作，充分发挥其独立作用；建筑承包商应充分发挥其优势。

6. 研究逐步推进建设项目社会化，减少使用国家预算资金的工程项目目录。国家预算仅用于符合《国家预算法》规定的工程项目。鼓励其他经济成分与国家共同投资提供服务性质的工程项目，如供水、排水、环境卫生、城市交通等。鼓励私营企业投资公共设施，如学校、医院、办公场所，以租赁形式运营。从2005年起，不得将使用ODA贷款资金的项目转换为国家拨款资金。

7. 完善建设项目管理的标准、规范和技术经济指标体系。在2005年内审查、修订和补充不再适用的标准、规范和技术经济指标；研究制定评价效益的技术经济指标，如单位投资成本、概算指标、基准价格。完善现行的基本建设技术经济定额体系，使政府管理技术经济定额，市场决定价格，符合实际施工情况和国际惯例，逐步实现市场价格。

8. 加强建设项目监督工作，结合政府审计和行业审计。加强新闻媒体和社会对建设投资活动的监督。研究补充关于国家预算资金投资项目审计、检查和监督的制度。

组织严格的质量监督，建立全国范围内的质量检测网络，管理并检查工程质量，提高工程建设质量，增强参与建设活动各方的责任感。

为了落实上述任务，总理要求各部委、地方政府立即开展以下具体任务：

（一）计划与发展部：

- 主持并协调相关部门进行总体经济发展规划、行业发展规划和地区发展规划的审查；根据经济发展战略目标调整和补充规划，促进经济结构调整。

- 主持与各部委、地方联合监督总体经济发展规划、行业发展规划的执行情况；在各部门、地方实施规划和计划；审查2001年至2005年间使用国有资金的建设项目是否符合已批准的规划，资金来源的可能性，投资和建设程序是否提高了投资效率，解决了投资分散和建设欠账的问题，并提出处理建议，于2005年12月31日前向总理报告。

- 主持研究改革总体经济发展规划和社会发展规划的内容和方法，改革行业发展规划；改革按目标分配投资资金的机制，确保各地区、各区域之间的平衡原则；改进符合经济发展需求的投资资本结构；建立鼓励和吸引各种资金参与建设项目、参与建设活动、吸引国外投资的机制。审查、补充和完善招标制度，确保公平竞争，建立并公布政府招标信息网站（WEB）地址。

- 在2005年第三季度，国家发展和改革委员会完成并提交政府颁布修改第17/2001/NĐ-CP号法令关于管理使用官方发展援助的规定，以及修改第77/CP号1997年6月18日法令关于国内BOT项目投资规定的通知。

- 在2005年第四季度，研究并向政府提出方案，将所有阶段的投资建设管理职能与商业管理职能分开；制定和完善具体路线图以防止投资封闭现象。

- 研究并向政府提出具体标准，确定需要提交全国人民代表大会或省级人民代表大会审议批准的重大投资项目；提出资金分配标准、有目标的支持标准，确保各地区、各区域之间资金平衡的原则，以促进经济与社会协调发展；促进动力区与贫困地区、边远地区的发展相适应；公开透明地分配国家投资资金。

- 研究并向政府提出管理使用国有资金项目的检查监督制度；与国会机关合作制定制度，确保民选机构和民众能够有效监督国家投资建设项目，以遏制和打击国有资金项目中的腐败行为；严格执行已发布的规定，并明确责任制度。

b) 财政部：

- 主持并协调各部委、地方审查2001年至2005年期间由国家预算资金支持的基本建设项目决算情况；研究改革合同支付方式和国家预算资金投资项目结算机制，解决目前存在的项目完工投入使用但未进行结算的问题；建立并实施从当前拨款制度向贷款投资建设项目的转变机制，适用于具有回收能力的项目。

- 主持指导、检查督促各部委、地方完成已完工项目的剩余投资资金决算工作，并按照规定时间完成单项工程、已完成项目的投资资金决算工作，汇总报告政府，于2005年12月31日前完成。

- 主持并会同国家发展和改革委员会、发展基金审查2001年至2005年期间从发展基金借款的投资项目，提出逐步减少直接借款项目，增加投资后利率补贴和支持形式的建议。

c) 建设部：

- 指导审查现行法律法规体系，提出修改和补充建议，完善有关投资建设的法律法规，明确法律责任、能力和责任主体参与建设活动。

- 主持并协调各部委、地方审查规划建设和按规划实施的情况，于2005年12月31日前向政府报告。

- 加强专业监察力量，加强对中央和地方决定投资的建设项目的专业监察工作。建立独立检验网络，对全国范围内的建设工程质量进行管理。

- 审查现行用于投资建设管理的标准、指标和技术经济定额系统；完善和补充作为编制和管理建筑成本基础的市场化的技术经济定额。

d) 政府监察总局主持并协调各部委、地方每年总结和评估基本建设中浪费、分散投资的情况，提出处理有消极行为的组织和个人的措施，并向政府报告。

đ) 交通运输部重新审查并完善交通领域BOT项目的目录，以吸引非国家预算的资金。

e) 国家银行主持并协调国家发展和改革委员会建立企业信息提供系统，作为银行考虑贷款决策的基础；试点建立企业信用评级服务，为银行在考虑贷款给企业提供依据。

向企业提供贷款的金融机构，必须对其计算结果负责，在考虑项目可行性导致贷款无效、无法收回资金时承担连带责任。

各部部长、相当于部长的机构负责人、政府直属机构负责人、省、直辖市人民政府主席应加强执行文件的监督检查工作，采取具体措施推动完成已提出的任务；密切指导涉及民众和全国人民代表大会关注问题的工作，以实现投资和建设管理工作的真实变化。

进行行业、地方发展规划的审查，以确保行业、地方的发展任务与总体经济发展规划相一致；审查2001-2005年期间管理范围内的建设项目清单，提出解决存在问题和障碍的措施；检查和审计在管理范围内有消极浪费表现的工程和项目。

h) 各省、市根据总体规划和发展经济和社会的战略目标，审查、修改和补充地方经济发展规划、城市规划以及各经济部门的发展规划，以发挥地方优势。

赋予住房和城乡建设部牵头会同国家发展和改革委员会、财政部监督和督促执行本指示，并按规定的期限向国务院总理报告。