关于继续加强中央与省、自治区直辖市人民政府之间分级管理的第08/2004/NQ-CP号决议

决议

关于继续加强中央与省、直辖市人民政府之间国家管理权限的下放

政府和省、直辖市人民政府之间

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国家改革进程、社会主义市场经济体制的发展趋势以及对外开放、国际融合的趋势为中央与地方之间进一步改革和加强国家管理权限提供了前提，并提出了要求。这旨在充分发挥各级地方政府的积极性、创新性、自主权和责任，以更好地管理和实施地方经济和社会发展的任务。

为了加快行政改革，满足当前国家经济发展和社会进步的需求，必须继续加强中央与地方之间的国家管理权限的下放，特别是集中在政府与省、直辖市人民政府（以下简称省级）之间的职责、权力和责任分配上，主要领域包括：规划、计划、投资发展管理；国家预算；土地、资源；国有企业；公共服务活动；组织机构、干部和公务员。在此基础上，继续在各级地方政府（省-县-乡）之间进行国家管理权限的下放。

一、目前中央与省级人民政府之间权限下放的情况

遵循党和国家关于权限下放的观点和政策，在过去几年中，政府采取了许多积极具体的措施来改革和加强中央与地方之间的国家管理权限。各级人民代表大会和人民政府增加了在制定地方经济发展规划和计划、决定国内和外国投资项目、分配和管理地方预算、土地和资源管理、企业管理和公共服务活动等方面的权力和责任。从对首都北京和广州市在某些领域的更多权限下放试点中，我们吸取了有益的经验，以进一步推动中央与省级人民政府之间的国家管理权限的下放。

近年来取得的权限下放成果已经发挥了地方政府的积极性和创造性，利用各种资源提高了国家管理的有效性和效率，促进了地方经济和社会的发展，更好地满足了组织和个人的利益需求。

然而，近年来中央与地方各级政府之间权限下放的整体过程尚未完全满足实际需求，仍存在许多不足和不合理之处：

- 权限下放但未能确保统一管理，表现出分散和局部化；行政纪律和规范不够严格；未充分重视对已下放给地方的任务进行监督和检查。

- 对各级政府在执行国家管理职能、提供公共服务、代表国有经济实体和国有资产方面的工作职责、权力和责任划分不明确具体；未明确各级政府、集体和个人对已下放任务的责任。

- 将任务下放给下级部门，但未能确保必要的条件以执行这些任务；各相关行业和领域之间缺乏协调和同步；未为地方创造实际条件，使其能够主动平衡自身资源和具体需求。

- 一些由法律规定下的放内容尚未得到及时实施或实施不彻底。此外，现行的下放规定与每个地区的实际情况不符，未能区分城市和农村的不同情况。

上述不足和问题的原因多种多样，但主要是由于对中央与省级人民政府之间国家管理权限下放的方针和措施的认识不够清晰、一致，担心过度下放会导致地方主义和分散化；在组织指导过程中缺乏决心和勇气，从制度和政策的制定到组织实施都显得不够果断；未充分总结、评估和吸取经验教训；法律体系不完善，无法适应国家经济社会发展的新要求。

二、目标和观点

1. 目标

继续加强中央与省级人民政府之间、各级地方政府之间的国家管理权限下放，以发挥地方政府的积极性、创新性、自主权和责任，基于明确具体地划分各级政府在国家政权机构中的职责、权力和责任，确保政府的集中统一管理和顺畅运行，增强行政纪律和规范，提高国家管理的有效性和效率，更好地满足人民的需求和利益，促进地方在向社会主义市场经济方向转变条件下的经济和社会发展。

2. 观点和原则

a) 坚持国家权力统一的原则，确保政府在体制、政策、战略、规划、监督和检查方面的统一管理，同时发挥省级人民政府在地方范围内执行国家管理任务时的自主权和责任。

b) 遵守将行业管理和地域管理紧密结合的原则，明确界定部委和行业管理部门与省级人民政府在地方经济和社会活动中各自承担的国家管理任务。

c) 确保效率原则，哪个层级、哪一级更贴近实际情况，能够及时解决并更好地满足组织和人民的需求，则交由该级执行；分级必须明确事项、明确地址、明确责任，并与各级的职能和任务相匹配。

必须符合各个发展阶段的经济社会发展水平，行业、领域的特殊性，各地区的条件和发展能力，以及城乡的不同类型，适应区域和国际一体化的趋势。

必须确保任务、权限、责任与财政资源、组织结构、人员和其他必要条件相匹配；各部门、领域之间必须协调一致。

确保人民代表大会、人民政府及其省长在决定和执行分派的任务时的权利和充分履行责任；严格遵守行政纪律；同时广泛发扬民主，让人民参与国家管理。

分级必须体现体制系统和法律法规文本的一致性和统一性，与机制创新相结合，并保障基层单位的自主权和责任自负。

对于已经分级的问题，省级政府负责组织实施；中央部委有责任监督、指导和检查，如果发现违法行为或违反行业发展规划、计划，则根据职权处理或报告总理审议。

III. 主要方向

1. 规划、计划和投资发展的分级管理

a) 关于规划和经济发展计划的分级管理

政府统一管理全国范围内的规划工作。政府、总理直接决定国家级规划，包括：全国总体经济发展规划、各省和直辖市的总体经济发展规划；具有战略意义的重要基础设施项目的规划；行业总体发展规划；城市总体规划（二级及以上）；工业园区和高科技园区的发展规划。各行业主管部门与国家发展改革委合作制定行业发展规划，提交总理批准。行业主管部门部长根据政府分工决定行业内具体发展规划。

在全国总体规划、行业规划和地区经济规划的基础上，省长制定地方规划，包括：省级总体经济发展规划、省内各地区和直属单位的总体经济发展规划；地方内具体行业发展规划；城市总体规划（三级及以下）、农村发展规划，提交同级人民代表大会批准后方可决定。

各级五年和年度经济发展规划由该级决定。政府编制全国经济发展规划草案，提交全国人民代表大会批准；省级人民政府编制本地区经济发展规划草案，提交同级人民代表大会批准。

b) 关于投资管理的分级

根据项目性质、活动范围、投资领域、规模和资金来源进行具体分级，不依赖于A、B或C组分类，也不采用上级对下级的授权机制。省级政府有权决定地方预算投资项目，并为外国投资项目发放许可证，符合当地经济社会发展水平和管理能力。

2. 国家预算管理的分级

明确各级国家预算管理和使用的权利和责任。政府根据全国人民代表大会的批准管理中央预算。省级人民政府编制、调整、分配和决算地方预算，提交同级人民代表大会批准。根据人民代表大会决议，省级人民政府决定一些符合法律规定的地方预算支出制度、标准和定额；决定一些符合地方特点和条件的费用种类和金额以及居民的某些缴费项目。

调整收入来源，并提高留给地方的比例，使各省、直辖市达到全国平均水平，能够自行平衡经常性支出的标准。

3. 土地、资源和国有资产的管理分级

明确各级政府对土地和资源的国家管理和国有资产管理的权利与责任的方向：

政府统一管理全国的土地事务，决定省级土地规划和使用计划。各级地方政府直接组织实施具体的土地管理任务（除政府另有规定外），负责土地变动的管理，监督和检查土地使用情况。

省级人民政府制定规划，决定使用计划；决定土地分配限额、租赁限额、收回和改变土地用途的地方限额，基于已经国务院批准的土地使用规划和计划；决定具体的土地价格，根据国务院规定的各类土地价格框架。

明确各级政府对资产的管理权和使用权（附带责任），即有国家级资产、省级资产、县级资产和社会资产。哪一级的资产由该级决定并负责管理、使用和处置，依照法律规定。

4. 国有企业的管理分级

根据国有企业的规模、特点、性质和重要性，明确各级政府对国有企业进行国家管理和国有资产管理的权利与责任。

政府统一管理国有企业制度、政策，创造有利环境，并在必要时决定支持国有企业和其他经济组织。省级政府决定按照总理批准的整体方案重新安排由地方政府直接管理的国有企业；代表国家所有者对直属国有企业行使权利。

总理通过成立国有公司、国有企业的提案；决定成立国家总公司和特别重要的企业；省长决定成立其他类型的国有企业。

对国有企业的治理结构和运营进行改革，以适应出资结构和所有者代表结构，确保董事会、总经理或经理对没有董事会的企业拥有充分的自主权和责任，并建立有效的监督机构。

5. 公共事业和服务活动的管理分级

政府统一管理公共事业和服务活动的战略、规划、体制、政策以及监督和检查；指导各部委组织提供全国范围内的基本和重要公共服务，以及地方政府无力实施的服务。

授权省级政府决定：

- 制定组织网络规划，决定成立和管理本地区的事业单位和服务单位，如教育、医疗、科学技术、文化、体育、公共卫生、环境保护、清洁用水等服务，以及生产服务（农业推广、林业推广、渔业推广、工业推广等）；

- 鼓励发展和推进社会化公共事业和服务的具体方针和措施，在教育、医疗、科学技术、文化、体育等领域，更好地满足当地人民的需求；实行事业单位和服务单位的自主、自负责任机制，关于计划、财务、人力资源、组织和干部。

将目前由各部委管理的事业单位移交给地方政府直接管理，但不包括一些特殊复杂且具有重要性质、地方政府尚不具备管理能力的事业单位。

市政府负责城市公共设施的管理；直接执行投资、建设、开发、使用、维护和检查工作，依据已批准的规划和计划；保障交通秩序、环境卫生等；决定鼓励基础设施建设和公共交通服务发展的政策。

6. 组织机构和公务员的管理分级

在政府规定的框架基础上，省级政府决定省级人民政府专业部门的设立、合并和解散（除政府统一规定的一些专业部门外），以及县级人民政府的专业部门，符合每个地方的具体情况；决定省级和县级部门之间某些具体任务的调整（不是每个部门的基本职能任务）。

根据政府规定的编制标准，省级政府确定地方行政编制总额，报政府决定；决定省级事业编制总额；决定向省属各部门和县级人民政府分配行政编制指标；决定吸引高层次人才和高素质人员到地方工作的激励制度；决定具体数量的社会专职干部和非专职干部，符合政府规定的框架；决定符合地方特点、性质和财政能力的非专职干部的数量和补贴水平。

根据职务要求、职级标准和干部任免程序，省人民政府主席决定任命、免职、撤职或开除专业机关负责人以及省级事业单位负责人的职务，无需与相关部委协商。

IV. 组织实施

一、各省、直辖市人民政府主席对被授权管理的国家事务向政府、总理负责。

二、各部、相当于部的机构和政府机关应审查现行法律法规文本，对照本决议，具体确定需要继续下放给地方政权的事项；已经根据法律规定下放但尚未执行或执行不力的事项；需要建议修改现行法律、条例的事项，并将这些内容汇总提交内务部，由内务部呈报政府、总理审议决定。

实施时间：2004年第三季度。

三、内务部会同司法部和国务院办公厅提出需要修改法律、条例的内容，报告政府并向全国人民代表大会、全国人大常委会建议修改相关法律、条例。

实施时间：2004年第三季度。

四、依据内务部的指导，各部、相当于部的机构和政府机关具体化本决议，起草关于行业领域管理权限下放的法令草案，提请政府颁布，并发布在其职权范围内的法规以实施已由法律规定下的任务。

实施时间：从现在起到2004年第四季度末。

五、各部、相当于部的机构和政府机关牵头，会同内务部指导省级人民政府组织落实有关地方各级政权间管理权限下放的法令。

实施时间：2005年第一季度。

六、政府行政改革指导委员会、国务院办公厅、内务部协助政府指导、检查本决议的实施情况。及时提出处理在实施过程中遇到的问题的意见和建议。至2005年底进行总结实施本决议的情况。